提　要:我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,隨著城市化的速度日益加快,越來(lái)越多的城市問(wèn)題開始凸顯出來(lái)。政府機(jī) 關(guān)如何有效地進(jìn)行城市管理成為一個(gè)重要的課題。城市管理綜合執(zhí)法就是這樣一種有益的探索。弄清城市管理綜 合執(zhí)法的緣起、問(wèn)題及對(duì)策,對(duì)于完善行政執(zhí)法體制改革有著重大的意義.
    關(guān)鍵詞:城市管理;綜合執(zhí)法;相對(duì)集中行政處罰權(quán) 　　

    綜合執(zhí)法是改變多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法的有效途徑,也是 城市管理執(zhí)法體制改革的發(fā)展趨勢(shì)。因此,建立和完善城市 管理綜合執(zhí)法體系是深化城市管理執(zhí)法體制改革,妥善解決 城市管理與行政執(zhí)法之間的客觀矛盾,革除行政執(zhí)法中的種 種弊端,理順行政執(zhí)法關(guān)系,建設(shè)現(xiàn)代化城市的重要依托。不 過(guò),在探討城市管理綜合執(zhí)法這個(gè)問(wèn)題之前,筆者要先說(shuō)明 一個(gè)問(wèn)題。國(guó)務(wù)院在確立相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)中,采用 的是綜合執(zhí)法的概念。由于城市管理是一個(gè)涉及面廣,管理 相對(duì)復(fù)雜的領(lǐng)域,所以城市管理的某些方面是試點(diǎn)工作的重 點(diǎn)。因此,本文所講的城市管理綜合執(zhí)法從目前的試點(diǎn)來(lái) 看,主要就是城市管理領(lǐng)域的相對(duì)集中行政處罰權(quán).
    一　城市管理綜合執(zhí)法的現(xiàn)存問(wèn)題 (一)執(zhí)法依據(jù)滯后　城市管理綜合執(zhí)法改革源于城市 管理相對(duì)集中處罰權(quán)改革。1996年《中華人民共和國(guó)行政處 罰法》的出臺(tái),為城市管理執(zhí)法體制的改革提供了契機(jī)。但是 我國(guó)目前關(guān)于城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)配置的法律依 據(jù)分散在各種地方性法規(guī)、規(guī)章甚至國(guó)務(wù)院的有關(guān)文件之 中,缺乏具體、明確的規(guī)定,同時(shí),這些地方性法規(guī)、規(guī)章較之 法律不具有穩(wěn)定性,若發(fā)生變動(dòng),執(zhí)法依據(jù)也隨之變化。一 方面它們之間不具有統(tǒng)一性,各地都按照自己的試點(diǎn)情況, 制定地方性法規(guī)規(guī)章,但是他們都是各自為政,在全國(guó)范圍 內(nèi)對(duì)于某些重要的問(wèn)題沒(méi)有進(jìn)行統(tǒng)一,導(dǎo)致了混亂的產(chǎn)生; 另一方面它們與現(xiàn)行的一些單行的法律法規(guī)沖突,如《城市 規(guī)劃法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》 等,它們都規(guī)定由業(yè)務(wù)主管部門實(shí)施行政處罰權(quán),從法律效 力上來(lái)講,它們要高于地方性法規(guī)規(guī)章,而且也與《行政處罰 法》的規(guī)定沖突。所以,如果要深化城市管理綜合執(zhí)法,首先 必須要解決執(zhí)法依據(jù)上的問(wèn)題.
    (二)執(zhí)法機(jī)構(gòu)混亂　根據(jù)《行政處罰法》第十六條規(guī)定, 意味著可由現(xiàn)有的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)綜合性的執(zhí)法職能,其他有 關(guān)部門的執(zhí)法權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移;也可以按政府組織法成立一個(gè)新 的機(jī)關(guān),專門行使行政處罰的綜合執(zhí)法權(quán)。而綜合執(zhí)法權(quán)的 獲得,又有兩種法定方式,即國(guó)務(wù)院依職權(quán)和省級(jí)人民政府 依國(guó)務(wù)院授權(quán)。從城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置來(lái)看,一部 分是設(shè)立城市管理綜合執(zhí)法局,設(shè)置組織機(jī)構(gòu)、進(jìn)行人員編 制、有專門的財(cái)政經(jīng)費(fèi)來(lái)源,使其身份合法化。另一部分是 賦予原有市容管理、監(jiān)察等機(jī)關(guān)相對(duì)集中行政處罰權(quán),然后 更名為城市管理綜合執(zhí)法局或直接實(shí)行“一套班子,兩塊牌 子”。這樣就使得機(jī)構(gòu)稱謂、機(jī)構(gòu)性質(zhì)等有人為復(fù)雜化之嫌, 不利于城市管理綜合執(zhí)法改革的進(jìn)一步深入.
    (三)執(zhí)法范圍擴(kuò)大化　國(guó)務(wù)院法制局批準(zhǔn)的執(zhí)法改革 試點(diǎn),僅限于狹義的城市管理領(lǐng)域,以集中行使行政處罰權(quán).
    但是從試點(diǎn)的情況看,除少數(shù)地方作了少于七方面的限制性 規(guī)定外,大多數(shù)都作了擴(kuò)張性規(guī)定。執(zhí)法范圍不統(tǒng)一造成的 弊端非常明顯:一是不利于法制統(tǒng)一。各地執(zhí)法各自為政, 影響了行政執(zhí)法嚴(yán)肅性;二是沒(méi)有統(tǒng)一的主管業(yè)務(wù)上級(jí),不 利于各地進(jìn)行正常業(yè)務(wù)交流,以提高業(yè)務(wù)水平;三是一些地 方執(zhí)法范圍過(guò)大,增加了執(zhí)法人員熟悉掌握有關(guān)法律、法規(guī) 的難度,增加了工作強(qiáng)度,造成了執(zhí)法不到位情況.
    (四)執(zhí)法體制不順　從試點(diǎn)情況來(lái)看,城市管理綜合執(zhí) 法存在體制不順的問(wèn)題.
    1、從綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)的內(nèi)部體制來(lái)看,執(zhí)法體制混亂。按 集中行政執(zhí)法權(quán)的要求,需要設(shè)立一個(gè)獨(dú)立的執(zhí)法機(jī)構(gòu)來(lái)執(zhí) 行那些權(quán)屬不明、職能交叉的執(zhí)法權(quán)。按照“屬地管理”原則 和“城市管理重心下移”要求,建立“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的 新體制。省、州一級(jí)不再設(shè)立綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu),在市區(qū)(縣)兩 級(jí)政府設(shè)立綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。市區(qū)兩級(jí)分別進(jìn)行綜合執(zhí)法,區(qū) 對(duì)街道則進(jìn)行垂直管理,執(zhí)法隊(duì)伍派駐街道,街道以區(qū)綜合 執(zhí)法部門名義執(zhí)法。但是實(shí)際存在三級(jí)不同的管理模式,具 體操作更是不一而足,執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部的關(guān)系沒(méi)有理順.
    2、從綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)和各業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)的關(guān)系來(lái)看,執(zhí)法 體制不順。按照行政管理科學(xué)化、法制化的要求,管理權(quán)、審 批權(quán)與監(jiān)督權(quán)、處罰權(quán)分別由不同的行政機(jī)關(guān)行使,有利于 在相關(guān)的行政權(quán)之間保持一定的制約關(guān)系,防止行政權(quán)力的 濫用。我國(guó)傳統(tǒng)的城市管理模式是“一條龍”管理,從決策到 執(zhí)行,從審批到監(jiān)督、處罰,都由一個(gè)部門決定,缺乏有效的 制約監(jiān)督機(jī)制,行政執(zhí)法中存在很大的隨意性。因此根據(jù) “兩個(gè)分開”的原則,城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu),目前主要是集 中行使行政檢查權(quán)和處罰權(quán)。變過(guò)去由多個(gè)部門實(shí)施“突擊 式”、“運(yùn)動(dòng)式”的間斷性監(jiān)督檢查,為一個(gè)執(zhí)法部門對(duì)涉及城 管的事項(xiàng)實(shí)行以巡查為主的持續(xù)性檢查,實(shí)現(xiàn)城市管理的 “精簡(jiǎn)、效能、統(tǒng)一”.
    城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)一經(jīng)批準(zhǔn)成立,就具有獨(dú)立的行 政執(zhí)法主體資格,作為本級(jí)政府的一個(gè)行政部門,在轄區(qū)范 圍內(nèi)綜合行使行政執(zhí)法權(quán)。城市管理綜合執(zhí)法意味著對(duì)行 政職能的重新調(diào)整,對(duì)行政處罰權(quán)的重新配置,相關(guān)行政職 能機(jī)關(guān)交出全部或一部分行政處罰權(quán)給城管執(zhí)法部門,這勢(shì) 必會(huì)影響它和各業(yè)務(wù)主管部門之間的關(guān)系。由于政府職能 轉(zhuǎn)變不到位,配套制度沒(méi)有及時(shí)跟進(jìn),在實(shí)踐中使得綜合執(zhí) 法部門與業(yè)務(wù)主管部門產(chǎn)生諸多矛盾。比如:工作銜接不到 位;綜合執(zhí)法部門對(duì)一些技術(shù)性、業(yè)務(wù)性較強(qiáng)工作力不從心; 綜合執(zhí)法部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系不順等.
    二　城市管理綜合執(zhí)法的對(duì)策探討 (一)加大立法力度,彌補(bǔ)立法滯后的不足。為了解決多 頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法的問(wèn)題,在暫時(shí)無(wú)法對(duì)單項(xiàng)法律、法規(guī)進(jìn)行大 規(guī)模修改的情況下,《行政處罰法》確立了相對(duì)集中行政處罰權(quán).
    現(xiàn)在城市管理綜合執(zhí)法組織行使行政處罰權(quán)的依據(jù)主要是國(guó)務(wù) 院法制辦關(guān)于開展城市管理綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作的復(fù)函、文件及 地方政府為界定綜合執(zhí)法組織的職責(zé)所發(fā)布的文件.
    綜合執(zhí)法是對(duì)現(xiàn)行行政執(zhí)法體制的改革,但改革不能超 越法律的規(guī)定,也應(yīng)按照法律的程序進(jìn)行。因此,要制定規(guī) 范城市管理綜合執(zhí)法的法律,以統(tǒng)一全國(guó)各地現(xiàn)行的各種規(guī) 范相對(duì)集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法的地方性法規(guī)和規(guī)章.
    并把綜合執(zhí)法納入各業(yè)務(wù)領(lǐng)域的法律法規(guī)中,解決目前單行 法律法規(guī)和行政處罰法的沖突,解決城市管理綜合執(zhí)法依據(jù) 不足的問(wèn)題。所以立法機(jī)關(guān)應(yīng)盡快制定統(tǒng)一的《城市管理 法》,確立城市管理綜合執(zhí)法的體制,對(duì)綜合執(zhí)法組織的法律 地位、職責(zé)、權(quán)限、人員編制、組織管理等做出法律上的規(guī)定, 為綜合執(zhí)法組織的依法行政奠定基礎(chǔ).
    (二)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的合法化。要進(jìn)行城市管理執(zhí)法體制 改革,首先要使綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)具有合法的身份。對(duì)于現(xiàn)有的 綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)名稱各異,性質(zhì)不同要進(jìn)行改革。首先要對(duì)原 有的機(jī)構(gòu)名稱和機(jī)構(gòu)性質(zhì)進(jìn)行清查。杜絕“兩個(gè)機(jī)構(gòu)、一塊 牌子”的做法,理順綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)和原有的市容管理、監(jiān)察機(jī) 構(gòu)的關(guān)系,統(tǒng)一綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)作為政府職能部門的名稱,使 沿用歷史名稱逐步過(guò)渡為使用現(xiàn)有統(tǒng)一的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)名 稱,防止有名無(wú)實(shí)或有實(shí)無(wú)名的名實(shí)不符做法。同時(shí)要統(tǒng)一 綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的編制性質(zhì),解決部分執(zhí)法人員為事業(yè)編制甚 至是社會(huì)人員的問(wèn)題,提高執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)法水平和素質(zhì).
    (三)界定城市管理綜合執(zhí)法范圍。權(quán)責(zé)一致,即合理劃 分政府部門與行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限,明確綜合行政執(zhí)法 機(jī)構(gòu)的管轄范圍,是綜合執(zhí)法的原則之一。綜合執(zhí)法組織究 竟應(yīng)當(dāng)集中行使哪些行政處罰權(quán),綜合到什么程度,哪些事項(xiàng) 應(yīng)當(dāng)由專業(yè)執(zhí)法組織去處理,對(duì)這些問(wèn)題目前尚缺乏明確的 界定。試點(diǎn)城市的具體做法也存在著一定的差異。因此,科 學(xué)合理地界定城市管理綜合執(zhí)法的范圍,防止執(zhí)法范圍的擴(kuò) 大化

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