[摘　要]城市管理綜合執(zhí)法是近幾年興起的一種新的 執(zhí)法方式,綜合執(zhí)法機關集多家處罰權于一身,解決了實踐 中重復執(zhí)法和交叉執(zhí)法等一些問題。然而綜合執(zhí)法在執(zhí)法 手段、執(zhí)法環(huán)境、監(jiān)督機制等方面又不斷涌現(xiàn)出一些弊端, 與當前中央倡導的構建“和諧社會”的精神相悖,應當從嚴 格執(zhí)法、優(yōu)化執(zhí)法環(huán)境、健全監(jiān)督體制等多個方面加以改 革.
    [關鍵詞]城市管理綜合執(zhí)法;執(zhí)法手段;執(zhí)法環(huán)境;執(zhí)法程序

一、城市管理綜合執(zhí)法簡要回顧 近幾年,城市管理綜合執(zhí)法由最初的試點城市 的星星之火,到現(xiàn)在全國大部分城市的燎原之勢, 發(fā)展非常迅速。最早對綜合執(zhí)法作出規(guī)定的是 1996年的《中華人民共和國行政處罰法》16條“國 務院或經(jīng)國務院授權的省、自治區(qū)、直轄市人民政 府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行 政處罰權,但限制人身自由的行政處罰權只能由公 安機關行使”.
    即“相對集中的處罰權”的規(guī)定,實踐中也叫 “行政綜合執(zhí)法”。綜合執(zhí)法主要集中在城市管理 領域,主要考慮到城市是一個人口高度集中的社會 綜合體,城市管理涉及范圍也相當廣泛,主要包括 市容環(huán)衛(wèi)、園林綠化、工商管理、城市規(guī)劃、公安交 通、環(huán)境保護等部門。我國現(xiàn)行城市管理體制,部 門林立,各管一攤,管市容的不管綠化,管破壞綠化 的不管違章建設,管違章建設的不管街頭無照擺攤 ……而許多得執(zhí)法問題的處理是涉及幾個執(zhí)法部 門。造成各個部門“惟利是圖”的心態(tài),有利益就大 家都去爭,沒有好處大家就都閃,城市管理綜合執(zhí) 法為此種“城市病”帶來了一場“及時雨”。綜合執(zhí) 法把多個部門的職能集中到了一個行政機關,避免 了實踐中大量存在的多頭執(zhí)法、職責交叉、重復處 罰、執(zhí)法擾民等問題。城市管理綜合執(zhí)法在一些試 點城市已經(jīng)初見成效.
    然而,城市管理綜合執(zhí)法畢竟還處于成長階 段,實踐中也暴露出了許多問題,需要加以改革,我 們必須把它一一找出加以剖析,才能對癥下藥,使 改革有的放矢.
    二、城市管理綜合執(zhí)法存在的問題 (一)執(zhí)法手段、強制措施不足,使執(zhí)法阻力重 重 城市管理綜合執(zhí)法涉及的范圍非常廣,其觸角 延及城市的邊邊角角,城管的執(zhí)法手段比較單一, 隊伍力量相對薄弱,實踐中的好多問題也得不到解 決。看起來不過一些雞毛蒜皮的小事,看似強弱分 明的兩方勢力,但執(zhí)行起來卻阻力重重。加之如在 建筑物上的亂圖亂畫,執(zhí)法機關也不可能天天派人 看著,再如一些堵塞交通的流動攤販,今天抓到了, 罰了,明天他還會出現(xiàn),或者與行政機關捉迷藏.
    許多頑疾,很難得到根治.
    另外相對人不執(zhí)行、“抗法”的情況屢見不鮮, 甚至“暴力抗法”造成執(zhí)法人員身體傷害的事件也 偶有發(fā)生。城市管理行政綜合執(zhí)法具有法律制裁 的強制性,當然不可能象一些授益行政一樣都能得 到相對人積極響應,與之配套的強制調(diào)查權、行政 強制措施、強制執(zhí)行權是必不可少的。然而城市綜 合執(zhí)法機關卻沒有這樣的權力,而法院對于城管這 樣涉及小標的的案件一般不會受理強制執(zhí)行。執(zhí) 法人員對拒不履行行政處罰的行為,既不能象公安 機關一樣可以對相對人采取拘留等強制措施,也不 能行使法院那樣的對抗法者實行強制執(zhí)行,常常是 束手無策,導致許多違法行為屢禁不止,當事人和 執(zhí)法者搞游擊戰(zhàn),或者直面沖突.
    (二)劣執(zhí)法、執(zhí)法程序虛置、惡化了執(zhí)法環(huán)境 一方面在執(zhí)法人員抱怨執(zhí)法難、執(zhí)法難以落實 到實處的同時,百姓也對一些執(zhí)法者劣執(zhí)法、違反 程序執(zhí)法叫苦不迭。雖然各地對執(zhí)法程序都有相 關的規(guī)定,然而,在行政執(zhí)法過程中,尤其是影響公 民權利和義務的具體行政行為時,很多情況下并沒 有遵守法定的程序。例如在一些行政處罰案件中, 一些執(zhí)法人員不亮證執(zhí)法;扣押物品不開具清單; 個別人員仍然習慣于圖簡單,撕張罰款單了事,沒 有填定預定格式的行政處罰決定書;極個別單位適 用簡寫程序超過范圍;罰款不給收據(jù)或者以其它白 條代替;不制作行政處罰決定書就扣證扣照;不告 知當事人享有申請聽證的權利;先裁決后詢問,先 處罰后取證;聽證會舉行不規(guī)范,沒有達到聽證會 的目的等。導致執(zhí)法程序成為一紙空文,自然相對 人的權利也就無從保證.
    同時各地“市容城管”存在的多頭執(zhí)法、重復執(zhí) 法甚至野蠻執(zhí)法、“亂罰款”、“濫罰款”等不文明現(xiàn) 象,使“市容城管”成為社會輿論經(jīng)常批評和譴責的 對象。在央視《新聞調(diào)查》有一期節(jié)目《調(diào)查城管內(nèi) 幕》,有一個鏡頭給人們留下深刻印象。記者:“你 們對城管的印象怎么樣?”。市民:“哎呀,壞得很, 壞得很。只曉得收錢,壞得很,兇得不得了,那些 人”。我們相信大部分的執(zhí)法人員的素質還是好 的,但也不可否認個別的執(zhí)法者還存在者那種“官 本位”的思想,認為自己高人一等,執(zhí)法中濫執(zhí)法、 執(zhí)法腐敗的情況也時常存在,“一顆老鼠屎壞了一 鍋湯”,使執(zhí)法者喪失了市民的信任。如何重構城 市管理執(zhí)法主體與對象的關系是一個值得重視的 問題.
    (三)監(jiān)督體制不健全 “一切有權力的人都容易濫用權力,這是萬古 不易的一條經(jīng)驗,有權力的人們使用權力一直到遇 有界限的地方才休止”。[1]P153行政綜合執(zhí)法作為一 種行政執(zhí)法,行政權的主動性在有些情況的會跨越 法規(guī)的邊界侵害到相對人的利益,同時現(xiàn)代行政更 具服務的特性,行政機關的不作為同樣也會使公眾 權益受到影響,而在監(jiān)督方面存在諸多紕漏。實踐 中由于原行政職能部門與綜合執(zhí)法機關的職責的 劃分很難把握,所以大部分城市都有相關行政管理 部門與綜合執(zhí)法部門報請各自上級監(jiān)督的規(guī)定,如 《長沙市城市管理綜合執(zhí)法試行辦法》的第59、60 條。[2]P244然而,如果綜合執(zhí)法機關和相關職能部門 如果相互推脫,往往也會使此規(guī)定流于形式,尤其 是一些涉及公共利益的違法行為,如在環(huán)城河附近 擅自擺攤、設點,影響城市環(huán)境,污染水源的情況, 如果環(huán)衛(wèi)部門和城管部門都置之不理的話,損害的 仍是公眾的利益,而大家又找不到一個正當?shù)耐緩?去救濟,法律在這里出現(xiàn)了空擋.
    城市管理綜合執(zhí)法往往涉及的是一些小數(shù)額 的罰款。考慮到訴訟成本的問題,相對人也很少因 幾十塊錢繼續(xù)揪住不放,把執(zhí)法人員告上法庭。加 之目前各地尤其是一些人口密集的城市,往往一個 區(qū)設一個基層法院,基層法院的案件繁多,對于綜 合執(zhí)法這樣的小標的案件往往應接不暇,提不起注 視,沒有好的范例,使公眾望眾多前車之鑒,止步于 法院大門之外.
    城市管理綜合執(zhí)法存在的問題,并非條條框框 我們可以割裂開來一一解決,它既是一個法律問 題,也是一個社會問題。秉承中央倡導的“構建和 諧社會”這一精神,充分利用城市管理綜合執(zhí)法處 于城市這一特殊的執(zhí)法環(huán)境的特點,在法律上提出 以下幾點改革建議.
    三、城市管理綜合執(zhí)法的改革建議 (一)鼓勵公民監(jiān)督,加大執(zhí)法力度,賦予綜合 執(zhí)法機關與處罰權配套的權力 鑒于現(xiàn)代城市管理面臨的執(zhí)法難、執(zhí)法依據(jù)繁 雜以及黑車、小廣告等城市管理頑疾,湖南大學教 授郭道暉提出了在打造“法制城管、科技城管、人文 城管”之外,還要加入“公眾城管”的重要概念,[3]P19 公眾城管的表現(xiàn)之一就是要充分利用市民的力量, 加大對違法城市管理的行為的監(jiān)督。不斷探索執(zhí) 法手段,如建立群眾舉

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