【摘要】“紅頭文件”是各級(jí)政府、部門(mén)發(fā)布的規(guī)范性文件的俗稱，是政府對(duì)社會(huì)公共事務(wù)實(shí)施管理的手段與依據(jù)之一，它與社會(huì)公眾的生活密切相關(guān)。實(shí)踐中，“紅頭文件”出現(xiàn)這樣或那樣的問(wèn)題，因此必須對(duì)“紅頭文件”加以規(guī)范。規(guī)范“紅頭文件”的措施就是從行政、立法與司法三個(gè)方面，構(gòu)建一個(gè)“紅頭文件”的三位一體糾正機(jī)制。
【關(guān)鍵詞】紅頭文件；糾正機(jī)制；行政自糾；人大監(jiān)督
 　　
“紅頭文件”是各級(jí)政府、部門(mén)發(fā)布的規(guī)范性文件的俗稱，它是公共管理的重要手段與依據(jù)，其最大的特點(diǎn)就是規(guī)范性、嚴(yán)肅性和權(quán)威性。“紅頭文件”的內(nèi)容具有廣泛性，它涉及社會(huì)關(guān)系的諸多方面；“據(jù)統(tǒng)計(jì)，行政管理中對(duì)社會(huì)發(fā)生效力的文件，85％是各級(jí)政府的規(guī)范性文件，國(guó)家的管理、政府的運(yùn)作、百姓的生活都離不開(kāi)這些‘紅頭文件’。” [1]對(duì)于“紅頭文件”，我們既要肯定隨著依法行政的不斷推進(jìn)，“紅頭文件”的制定日趨規(guī)范，質(zhì)量不斷提高；也要看到有些“紅頭文件”的內(nèi)容存在違法、壟斷、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)或歧視等問(wèn)題，它們或者違反了法律明文規(guī)定，或者違反了法律的目的、原則、精神，或者規(guī)避法律，以謀取本部門(mén)、本地方的利益。這既嚴(yán)重影響政府、部門(mén)的形象，也侵害了公民的合法權(quán)益，導(dǎo)致“紅頭文件”飽受社會(huì)和公眾詬病。前段時(shí)間，一份出自福建平和縣名為《關(guān)于加大執(zhí)法力度嚴(yán)格控制初中輟學(xué)的通知》的“紅頭文件”就備受輿論質(zhì)疑；在一片指責(zé)聲中，這份荒唐的“紅頭文件”執(zhí)行不到一月就被廢止。可見(jiàn)，問(wèn)題“紅頭文件”的存在，消弭了法律的權(quán)威和尊嚴(yán)，蠶食著公共權(quán)力的公信力，在某種程序上延緩了法制建設(shè)的進(jìn)程。對(duì)此，必須從內(nèi)到外，在行政、立法與司法三個(gè)層面構(gòu)建一個(gè)“紅頭文件”的三位一體糾正機(jī)制。
        一、“紅頭文件”三位一體糾正機(jī)制構(gòu)建的重點(diǎn)：行政自糾
“問(wèn)渠那得清如許，為有源頭活水來(lái)。”“紅頭文件”三位一體糾正機(jī)制的構(gòu)建，重點(diǎn)必須從源頭抓起，從“紅頭文件”的發(fā)布者——政府自身抓起。當(dāng)前“紅頭文件”存在制定主體亂、調(diào)整范圍亂、制定程序亂，為行政機(jī)關(guān)濫設(shè)權(quán)力、管理手段和強(qiáng)制措施以及為行政相對(duì)人濫設(shè)義務(wù)、處罰等問(wèn)題。這固然與“紅頭文件”缺乏法律規(guī)范有關(guān)，但長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)“紅頭文件”缺少有效的監(jiān)督糾正機(jī)制也是重要因素。制定“紅頭文件”是各級(jí)政府、部門(mén)的法定職權(quán)，但“當(dāng)所有的政府部門(mén)都在這種或那種意義上制定著規(guī)則，就非常難以保證正式規(guī)則制定職能的優(yōu)先。”[2]因此，“紅頭文件”行政自糾機(jī)制的構(gòu)建，要從以下幾點(diǎn)著手：
（一）從前置審查與事后備案著手
從前置審查來(lái)說(shuō)，應(yīng)在完善相應(yīng)的法律程序的基礎(chǔ)上強(qiáng)化政府法制部門(mén)對(duì)“紅頭文件”的前置審查，把政府法制部門(mén)的前置審查作為糾正“紅頭文件”的第一道關(guān)口，就是在“紅頭文件”出臺(tái)前就設(shè)立了一道安全閥門(mén)，過(guò)濾掉“紅頭文件”的違法等因素。對(duì)此，實(shí)踐中對(duì)“紅頭文件”發(fā)布前由政府法制部門(mén)實(shí)行前置審查的做法，應(yīng)在堅(jiān)持的基礎(chǔ)上繼續(xù)完善。就事后備案來(lái)說(shuō)，根據(jù)憲法、組織法的規(guī)定：國(guó)務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷各部委以及地方各級(jí)人民政府不適當(dāng)?shù)拿�令、指示和決定、規(guī)章，縣以上地方各級(jí)人民政府有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門(mén)的不適當(dāng)?shù)拿�令、指示和下�?jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令。因此，各級(jí)政府要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)所屬工作部門(mén)及下級(jí)政府“紅頭文件”的備案審查，把憲法、組織法所賦予的職權(quán)落到實(shí)處。具體而言，就是要按國(guó)務(wù)院制定的《法規(guī)規(guī)章備案條例》的要求，建立與完善相應(yīng)的備案制度，依法加強(qiáng)對(duì)“紅頭文件”的備案審查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)“紅頭文件”的問(wèn)題并予以糾正，以維護(hù)法制統(tǒng)一，保證法律、法規(guī)的正確實(shí)施和公民合法權(quán)益不受侵害。那么，如何把握對(duì)“紅頭文件”審查的度呢？不管是前置審查還是事后備案，對(duì)“紅頭文件”審查的重點(diǎn)：一是看是否有超越法定權(quán)限設(shè)定行政處罰、行政許可、行政收費(fèi)等事項(xiàng)；二是看是否有與法律、法規(guī)、上級(jí)政府規(guī)章或上級(jí)規(guī)范性文件相抵觸；三是看政府所屬工作部門(mén)規(guī)范性文件之間，對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定是否一致；四是看規(guī)范性文件的規(guī)定是否適當(dāng)；五是看規(guī)范性文件的制定、發(fā)布是否符合法定程序等。經(jīng)過(guò)前置審查與事后備案，發(fā)現(xiàn)“紅頭文件”有問(wèn)題的，可以提出限期修改、暫停執(zhí)行、自行廢止等意見(jiàn)。這樣，既規(guī)范了政府、部門(mén)的權(quán)限，防止了越權(quán)和濫用權(quán)力；也避免了“紅頭文件”的違法以及彼此之間的矛盾或“打架”。
（二）切實(shí)發(fā)揮行政復(fù)議對(duì)于審查糾正“紅頭文件”的作用
根據(jù)《行政復(fù)議法》第七條的規(guī)定，公民可以通過(guò)行政復(fù)議提請(qǐng)對(duì)“紅頭文件”進(jìn)行審查，以確定其合法與否。《行政復(fù)議法》的這一規(guī)定，啟動(dòng)了從源頭上審查糾正“紅頭文件”的又一個(gè)行政監(jiān)督程序。那么，如何啟動(dòng)對(duì)“紅頭文件”的行政復(fù)議審查程序呢？一是申請(qǐng)人在提出行政復(fù)議申請(qǐng)時(shí)，一并提出對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為所依據(jù)的“紅頭文件”的合法性進(jìn)行審查；二是在辦理行政復(fù)議案件過(guò)程中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)在審查下級(jí)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為時(shí)，可以同時(shí)對(duì)所依據(jù)的“紅頭文件”的合法性進(jìn)行審查。當(dāng)然，行政復(fù)議對(duì)“紅頭文件”的監(jiān)督糾正主要是審查三個(gè)方面：制定“紅頭文件”的主體是否合法、紅頭文件的內(nèi)容是否合法、“紅頭文件”制定的程序是否合法。這其中尤其要注意“紅頭文件”的制定程序，因?yàn)槌绦蚴切姓�的生命�?ldquo;正是程序決定了法治與恣意的人治之間的基本區(qū)別。”[3]但我們也要看到，一九九九年生效的《行政復(fù)議法》雖然專門(mén)規(guī)定了規(guī)章以下的規(guī)范性文件，發(fā)生爭(zhēng)議可以進(jìn)行復(fù)議，但存在適用的問(wèn)題，實(shí)踐中也很少出現(xiàn)因復(fù)議撤銷“紅頭文件”的事例。
（三）健全責(zé)任追究機(jī)制
責(zé)任行政是現(xiàn)代行政的核心，對(duì)于那些發(fā)布違法“紅頭文件”的人要追究行政責(zé)任。實(shí)踐中之所以有那么多問(wèn)題“紅頭文件”源源不斷地出現(xiàn)，最重要的原因，就是濫發(fā)違法“紅頭文件”不需要被問(wèn)責(zé)。這種濫發(fā)違法“紅頭文件”的“零責(zé)任”成本，成了滋生違法“紅頭文件”的土壤。因此，必須讓制定、發(fā)布違法“紅頭文件”者承擔(dān)起責(zé)任。就是說(shuō)，“紅頭文件”經(jīng)前置審查與事后備案過(guò)程后，在實(shí)施過(guò)程中，一旦發(fā)現(xiàn)“紅頭文件”出現(xiàn)違法、存在差錯(cuò)等問(wèn)題，應(yīng)該視情節(jié)嚴(yán)肅追究相關(guān)人員的責(zé)任，以保證“紅頭文件”的嚴(yán)肅性、準(zhǔn)確性。
簡(jiǎn)言之，前置審查、事后備案與行政復(fù)議都是行政系統(tǒng)內(nèi)部的同體審查，它具有較為快捷，可以在較短時(shí)間內(nèi)發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤并予糾正，糾錯(cuò)成本比訴訟低等優(yōu)點(diǎn)。但由于審查的文件多，人手少，且與“紅頭文件”無(wú)切身利益關(guān)系，缺乏受害人“摳問(wèn)題”的那種積極性，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的幾率較小；即使發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，由于上下左右的關(guān)系，糾正的力度也會(huì)打折扣。因此，行政系統(tǒng)內(nèi)的這種監(jiān)督糾正機(jī)制不可避免地存在一定的局限性。因?yàn)椋?ldquo;如果同一批人同時(shí)擁有制定和執(zhí)行法律的權(quán)利，這就會(huì)給人們的弱點(diǎn)以絕大誘惑，使他們動(dòng)輒要攫取權(quán)力，借以使他們自己免予服從他們所制定的法律，并且在制定和執(zhí)行法律時(shí)，使法律適合于他們自己的私人利益。”[4]所以，“紅頭文件”三位一體糾正機(jī)制的構(gòu)建，還需要借助人大監(jiān)督和法院審查的配合。
二、“紅頭文件”三位一體糾正機(jī)制構(gòu)建的核心：人大監(jiān)督
如何有效地構(gòu)建“紅頭文件”的三位一體糾正機(jī)制？應(yīng)該說(shuō)，僅僅依靠行政系統(tǒng)內(nèi)的自身糾正機(jī)制是不足的，還必須有其它方面的糾正機(jī)制相配合，尤其是要發(fā)揮行政系統(tǒng)外的監(jiān)督糾正功能，因?yàn)?ldquo;從事物的性質(zhì)來(lái)說(shuō)，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力。”[5]這就需要充分發(fā)揮縣級(jí)以上人大及其常委會(huì)對(duì)“紅頭文件”的監(jiān)督糾正功能。由于“紅頭文件”的內(nèi)容都是涉及全

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